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La programmazione strategica nelle amministrazioni pubbliche

2011-08-04T23:35:36Z

La programmazione strategica nelle amministrazioni pubbliche Bonomolo, Andrea 2010-05-06 Lo studio qui condotto ha come scopo quello di analizzare il ruolo svolto dall’attività programmatoria strategica nelle amministrazioni pubbliche ed il suo impatto, per un verso, sul principio di distinzione tra politica e amministrazione e, per altro verso, sul buon andamento dell’azione amministrativa, anche in relazione alle aspettative dei cittadiniutenti. Nel settore pubblico, le tecniche di programmazione e controllo hanno conosciuto soltanto di recente un organico assetto normativo ed un apprezzabile sviluppo pratico da parte dei competenti organi di governo. Ciò nonostante, si deve prendere atto che, nell’attuale contesto di congiuntura economica e di competitività internazionale del mercato, l’esigenza di razionalizzare le attività da porre in essere e la necessità di ottimizzare le limitate risorse a disposizione costituiscono un presupposto indispensabile per conservare e migliorare i livelli delle prestazioni degli apparati pubblici. Inoltre, il fallimento delle politiche che si sono affidate alle misure emergenziali, quale strumento sistematicamente utilizzato per affrontare le situazioni di difficoltà, ha suggerito lo sviluppo di metodologie basate sulla pianificazione delle attività e sulla programmazione degli obiettivi da raggiungere nel lungo periodo. Il passaggio da un modello di amministrazione incentrato sul rispetto formale delle norme ad un modello di amministrazione orientato alla logica del risultato ha così condotto l’azione dei pubblici poteri a valorizzare una tipologia di organizzazione del lavoro basata sulla programmazione in funzione strategica delle attività, abbandonando l’approccio semplicemente reattivo e contingente alle esigenze espresse dai soggetti portatori di interesse e dai cittadini-utenti; il destinatario dei servizi pubblici si spoglia delle vesti di soggetto amministrato per divenire un customer, di cui occorre garantire la soddisfazione ed a cui rendere conto delle attività svolte dall’amministrazione. La metodologia seguita nella ricerca si connota come di tipo deduttivo-induttivo: all’analisi della normativa in materia di programmazione strategica fa seguito l’esame dei sistemi e dei documenti di programmazione presenti nelle amministrazioni pubbliche prescelte, come best practice di riferimento, per l’indagine condotta. Lo studio delle esperienze maturate presso le amministrazioni individuate per il test ha consentito di poter formulare alcune considerazioni di sintesi sulle varie tecniche programmatorie e sui punti di forza e di debolezza dell’intero sistema. Il lavoro si struttura in cinque parti fondamentali. Nella prima parte, a carattere generale, vengono declinati i concetti di pianificazione, di programmazione e di strategia, riguardati nel prisma della mission e della vision che caratterizzano un’organizzazione pubblica. Programmare significa assegnare un ordine alle cose, prevedendo i possibili scenari futuri e preordinando le condotte al raggiungimento di obiettivi prefissati, aventi un orizzonte temporale esteso, in guisa da rendere coerente l’azione stessa rispetto ai risultati attesi. L’attività programmatoria rappresenta un modulo di organizzazione della funzione di indirizzo politico-amministrativo, nella quale l’organo di governo, dopo aver individuato gli obiettivi strategici, le risorse ed i tempi occorrenti per il loro raggiungimento, lascia agli organi burocratici il potere di decidere in ordine alle modalità concrete di implementazione del programma. Alla programmazione è affiancato il concetto di strategia, intesa quale scelta della direzione verso la quale l’amministrazione vuole andare, in funzione delle proprie missioni istituzionali. L’attività amministrativa programmatoria diviene strategica, dunque, allorquando si effettuano analisi riguardanti il ruolo che l’organizzazione intende svolgere nel futuro e le “scelte di fondo” che devono guidare l’agire dell’amministrazione. La capacità di definire le proprie strategie, analizzare i processi di lavoro, valutare i risultati conseguiti e correggere le imperfezioni diventa fonte di vantaggio competitivo. Lo studio condotto in questa parte è finalizzato, per un verso, a verificare se la programmazione strategica assecondi il principio di distinzione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, riservate all’autorità di governo dell’ente, e la gestione concreta dell’attività amministrativa, affidata alla cura dei dirigenti e, per altro verso, ad esaminare la relazione funzionale tra l’azione amministrativa di lungo periodo ed il principio costituzionale di buon andamento, riguardato sotto i profili dell’efficienza e del coordinamento delle attività poste in essere dagli attori coinvolti nel processo di programmazione strategica. Nella seconda parte, vengono esaminate le fonti normative sull’attività di programmazione strategica nelle amministrazioni centrali, nelle amministrazioni parastatali, nelle amministrazioni locali e nell’ambito del sistema universitario. In questa sede, ci si sofferma, altresì, sulla natura, sui caratteri e sulle finalità dei principali documenti di natura programmatoria delle varie tipologie di organizzazioni pubbliche selezionate per lo studio. La scelta di individuare, ai fini dell’indagine, le tipologie di amministrazioni sopra menzionate si fonda sull’utilità connaturata al raffronto tra organizzazioni caratterizzate da differenti missioni istituzionali, anche allo scopo di individuare possibili percorsi di good practice di riferimento per le altre organizzazioni pubbliche. Non è un caso che, nella selezione delle amministrazioni, si sia deciso di soffermare l’indagine tanto su enti che alimentano con maggiore evidenza l’offerta di pubblici servizi o prestazioni destinate agli utenti (è il caso dell’università o del comune), quanto su amministrazioni la cui attività ha un impatto tendenzialmente minore o indiretto (ci si riferisce al ministero o all’ente pubblico non economico) sul cittadino-cliente. In questa parte del lavoro, particolare attenzione viene dedicata al rapporto tra la pianificazione strategica e la programmazione finanziaria ed alla logica sottesa al superamento del metodo puramente storico-incrementale nelle decisioni di allocazioni di bilancio, per privilegiare il riesame dell’insieme delle politiche di spesa in atto e delle attività e delle risorse impiegate dalla pubblica amministrazione per conseguire determinati obiettivi (spending review). Il nuovo sistema di classificazione del bilancio pubblico, distinto nei due livelli di aggregazione denominati “missioni” e “programmi”, dovrebbe consentire, in coerenza con il profilo finalistico della spesa, per un verso, di evidenziare la connessione tra risorse stanziate e finalità perseguite nel loro utilizzo e, per altro verso, di migliorare la capacità dell’amministrazione di raggiungere obiettivi definiti, favorendo il passaggio da una cultura di previsione per capitoli di spesa ad una programmazione per politiche pubbliche, in linea con la tendenza generale in corso in altri paesi occidentali ad economia avanzata, quali gli Stati Uniti d’America e la Francia, ove le tecniche di programmazione strategica vengono utilizzate come leva per la modernizzazione ed il rinnovamento del sistema amministrativo. Nella terza parte viene analizzata la riforma del ciclo di gestione della performance delle organizzazioni pubbliche, attuata con il d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, che introduce nuovi meccanismi di programmazione degli obiettivi e di valutazione del rendimento e della produttività degli apparati pubblici. Atteso che i pubblici poteri, producendo beni e servizi non verificati dal mercato, si trovano ad agire in una condizione protetta dalla concorrenza, l’obiettivo di fondo della riforma può essere sintetizzato nell’esigenza di coinvolgere le amministrazioni pubbliche in una dimensione competitiva, in modo da incentivare l’efficienza, la produttività e, in definitiva, assicurare elevati livelli di soddisfacimento del cittadinoutente, che diviene così un imprescindibile termine di riferimento per la funzione di programmazione strategica e per la rendicontazione delle attività svolte dai pubblici apparati. Lo strumento individuato dal decreto delegato per consentire il continuo miglioramento dei servizi offerti alla collettività è il piano della performance, che conferisce veste di pianificazione all’amministrazione per risultati, traducendo le priorità politiche e gli orientamenti strategici in progetti da attuare ed azioni da porre in essere per il raggiungimento dei risultati attesi. Il nuovo quadro delle attività di programmazione, gestione, controllo e rendicontazione delle amministrazioni consente di disporre di un utile termine di riferimento per verificare se, ed in quale misura, le attuali metodologie di programmazione strategica delle amministrazioni pubbliche prescelte per il test siano coerenti con gli strumenti previsti dal predetto decreto delegato. La quarta parte è dedicata alla verifica dell’effettivo funzionamento dell’attività di programmazione strategica nelle amministrazioni prese in considerazione quali ipotesi di “buone pratiche” di riferimento, in relazione all’ambito statale (Ministero dell’economia e delle finanze), parastatale (Istituto nazionale della previdenza sociale), locale (Comune di Reggio Emilia) ed universitario (Università degli studi di Bologna). L’individuazione delle amministrazioni prescelte per l’indagine risponde ad un duplice ordine di motivazioni: per un verso, si è inteso indirizzare la preferenza verso amministrazioni notevolmente differenziate tra loro in ordine al grado di “contatto sociale” con i cittadini-utenti o con i soggetti portatori di interesse; per altro verso, si è voluto esaminare amministrazioni che presentano, in sede di programmazione strategica, un fattore di impatto significativamente diversificato in funzione delle rispettive missioni istituzionali. L’analisi delle esperienze maturate nelle amministrazione “campione” prende in considerazione l’intero ciclo di pianificazione strategica e programmazione finanziaria, soffermandosi, in particolare, sui documenti utilizzati nel processo di programmazione. La quinta ed ultima parte è dedicata ad una disamina relativa ai caratteri dei sistemi e dei documenti di programmazione strategica presenti nelle amministrazioni sottoposte ad esame ed alle differenze funzionali tra i modelli individuati, dalle disposizioni legislative, in relazione alle diverse organizzazioni pubbliche. In questa parte del lavoro vengono messe a confronto le esperienze e le metodologie di programmazione adottate dalle amministrazioni sottoposte a test e ci si sofferma sui principali fattori di disallineamento tra la normativa e la prassi amministrativa, anche al fine di individuare le “buone pratiche” presenti nel panorama amministrativo. La verifica svolta, ancorché abbia messo in evidenza alcuni aspetti di criticità del sistema ed una forte disomogeneità tra le varie amministrazioni, sia dal punto di vista metodologico che funzionale, tuttavia ha dimostrato che la programmazione strategica favorisce la distinzione tra politica e amministrazione e riempie di contenuto il principio di buon andamento dell’attività amministrativa. Sotto il primo aspetto, essa transla la pianificazione politica nelle attività e negli obiettivi operativi che dovranno essere attuati dal management; consente il passaggio concreto delle politiche pubbliche dalla dimensione di governo a quella amministrativa; in breve, traduce la strategia in azione. In relazione al buon andamento, l’attività programmatoria dà sostanza ad un disegno ordinato e sistematizzato dei diversi interventi che i vari organi di gestione sono chiamati a svolgere per il raggiungimento degli obiettivi (coordinamento delle attività) entro un periodo temporale predeterminato e mediante l’utilizzo di risorse limitate (efficienza dell’azione amministrativa). Prendendo spunto dall’analisi empirica condotta, vengono formulate alcune riflessioni conclusive, di natura generale e sistemica, in materia di programmazione strategica, anche in relazione ai risultati attesi dalla riforma del ciclo di gestione della performance delle amministrazioni pubbliche.

Federalismo fiscale meccanismi di perequazione finanziaria

2011-08-04T23:35:13Z

Federalismo fiscale meccanismi di perequazione finanziaria Soluri, Francesco 2010-04-09 Esiste una peculiare "trasversalità" del tema del federalismo fiscale, o meglio, per usare un'espressione neutra della dottrina, delle relazioni intergovernative finanziarie, a conferma di quanto corrisponda al vero l'affermazione secondo cui storicamente, l'elemento che fonda e delimita un assetto di tipo federale è costituito dal profilo fiscale. Questo per una serie di ragioni, alcune delle quali agevolmente intuibili: negli assetti statuali di tipo federale assume un rilievo centrale la constatazione per cui solo ove un determinato livello di governo gestisca effettivamente risorse proprie, può dirsi esistente e concretamente operante un meccanismo istituzionale fondato sul binomio autonomia politica/responsabilità politica. Inoltre, l'assetto delle relazioni economico-finanziarie fra i diversi livelli di governo ha un'immediata ricaduta sull'effettività dei principi di solidarietà e di eguaglianza; in tal senso, il concetto di federalismo fiscale non può non tenere conto delle esigenze di uniformità nella tutela di tali principi. Infine, non possono ignorarsi i rapporti, non sempre di facile interpretazione, intercorrenti fra la definizione di un compiuto sistema statuale di federalismo fiscale ed il quadro dei principi macroeconomici stabiliti in ambito comunitario. L'analisi condotta si apre con una ricognizione della situazione normativa esistente nell'Ordinamento italiano anteriormente alla riforma del Titolo Quinto della Costituzione. In buona sostanza, l'evoluzione dei rapporti finanziari tra Stato ed enti decentrati negli ultimi cinquanta anni nel nostro Paese può essere vista come graduale passaggio da un modello centralistico verso un modello regionale, in cui sono diventati sempre più accentuati gli aspetti federalistici. E' però soltanto a partire dagli inizi degli anni novanta che la necessità, avvertita a vari livelli, di superare la crisi dello Stato centralista e il dissesto del sistema tributario si è tradotta nella necessità di realizzare un modello di federalismo anche di tipo fiscale. Con la stagione delle riforme degli anni novanta, di portata fortemente innovativa sull'intero sistema delle autonomie regionali e locali, si è pertanto inaugurata una nuova politica in materia finanziaria caratterizzata dalla introduzione di un numero consistente di tributi propri in capo alla Regione, cui ha fatto seguito la corrispondente riduzione di trasferimenti statali. Tra le innovazioni di maggior rilievo di quel periodo riformatore è possibile ricordare: a) la „regionalizzazione' del SSN a partire dal 1992 e l'introduzione, con legge n. 662/1996 (cosiddetto “collegato” alla Legge Finanziaria 1997) dell'imposta sulle attività produttive (IRAP); b) alcuni atti normativi di riordino della finanza degli enti territoriali, quali il D. Lgs. n. 504/1992 (che ha trasferito totalmente alla Regione la tassa automobilistica regionale e l'imposta sull'erogazione del gas e dell'energia elettrica per usi domestici a partire dal 1994) e la Legge n. 549/1995 (che ha trasferito alle Regioni l'imposta regionale sulla benzina, la tassa sul diritto allo studio ed il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti); c) il D. Lgs. n. 56/2000, con il quale si tracciava una sorta di „via italiana' al federalismo fiscale attraverso la previsione, a partire dal 2002, di un meccanismo di perequazione delle risorse regionali, basato su nuovi criteri equitativi (cosiddetti a regime ), volti a superare gradualmente quello basato sulla spesa storica, al fine di consentire a tutte le Regioni a statuto ordinario di erogare livelli essenziali ed uniformi di assistenza e di tener conto dell'esigenza di superare gli squilibri socio-economici territoriali. Il secondo capitolo del presente lavoro di ricerca si sofferma sull'evoluzione del tema del federalismo fiscale a seguito della riforma del Titolo Quinto dell a Costituzione. La grande novità della riforma è che anche le Regioni e gli Enti locali possono stabilire tributi propri, sebbene con alcuni limiti. L'articolo 119 fornisce, al riguardo, due indicazioni molto generali: tale attività deve essere svolta in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Poiché la potestà legislativa è assegnata solo allo Stato e alle Regioni (articolo 117 comma 2), ne risulta una dipendenza delle norme tributarie degli enti locali dalla potestà legislativa delle regioni. Oltre alla fonte di finanziamento costituita dai tributi propri, la Costituzione, nell'articolo 119, fornisce indicazioni anche su altre forme di finanziamento dei livelli del governo decentrati. Nello schema “cooperativo” fin qui delineato, essenziali sono apparsi il ruolo ed il lavoro svolto dall'Alta Commissione di studio per il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (AcOFF), attraverso la quale si sarebbero dovuti indicare al Governo gli elementi per ridurre la complessità, ed al tempo stesso migliorare l'efficacia, della risposta legislativa statale. Nelle conclusioni dell'AcOFF sono rinvenibili buona parte dei principi e dei criteri portati avanti dal succeduto Governo, nel solco di un percorso fortemente voluto dall'allora Ministro delle Finanze Padoa Schioppa, che istituì un apposito gruppo di lavoro con il compito di elaborare un'ipotesi di disegno di legge delega, da sottoporre all'esame del Governo e, quindi, del Parlamento, ed il cui punto di approdo è rinvenibile nel DDL licenziato successivamente il 3 agosto 2007 dal Governo Prodi. E' proprio sull'analisi del contenuto di tale provvedimento (e dei profili di criticità del D. Lgs. n. 56/2000) che si apre il terzo capitolo del presente lavoro, dedicato, tra l'altro, all'incisione normativa prodotta dalle leggi finanziarie dello Stato successive alla legge Finanziaria per il 2003 (istitutiva proprio della citata Alta Commissione), agli interventi della Corte Costituzionale in tema di federalismo fiscale, nonché al rapporto tra coordinamento della finanza pubblica e funzioni svolte dalla Corte dei Conti. Invero, dopo la citata Legge Finanziaria per il 2003, le successive leggi di formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato hanno adottato, nel complesso, correttivi molto parziali se visti in funzione dell'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione e, quindi, di scarso rilievo contenutistico, con l'unica eccezione della legge n. 296/2006 (Legge Finanziaria 2007), che ha riconosciuto agli Enti locali maggiori spazi di autonomia in materia di imposizione dei tributi di loro competenza, pur dovendosi comunque prendere atto che tale impostazione non è apparsa affatto risolutiva per il processo di attuazione del federalismo fiscale. Peraltro, l'aver sottolineato spesso l'indeterminatezza delle previsioni di carattere costituzionale contenute nel novellato articolo 119 della Costituzione, proprio nella parte riguardante il “federalismo fiscale”, ha rappresentato il presupposto necessario non soltanto per la successiva attività di attuazione legislativa dell'istituto, ma anche per l'indispensabile opera integratrice della Corte costituzionale prodotta per iniziativa del governo centrale e delle Regioni. In particolare, per quanto concerne l'autonomia di entrata da riconoscere in capo agli enti territoriali, il Giudice delle leggi ha ritenuto di frapporre un freno alla dinamicità legislativa in materia, pretesa ed esercitata, freneticamente, da alcune Regioni, attesa l'assenza di una disciplina attuativa dell'articolo 119 della Costituzione (già di per sé un po' troppo ermetico, laconico e certamente incompleto) che regolasse le condizioni e i limiti di esercizio dell'autonomia impositiva regionale e degli Enti locali, dovendosi nelle more necessariamente riaffermare l'unicità del sistema tributario ed il ruolo di tutore delle istanze unitarie da parte dello Stato, evidenziandosi in tal modo il richiamo alla necessaria “macrocornice” legislativa statale. Il quarto capitolo è dedicato all'analisi complessiva dei recenti interventi del legislatore in tema di federalismo fiscale. Al riguardo, si è prima detto come nelle conclusioni dell'AcOFF siano contenute buona parte dei principi e dei criteri portati avanti dal Governo successivo attraverso la Commissione Giarda, ed il cui punto di approdo è rinvenibile nel DDL licenziato successivamente il 3 agosto 2007 dal Governo Prodi. Invero, il progetto legislativo contenuto nel DDL in questione è successivamente naufragato a causa dello scioglimento anticipato delle Camere, al quale ha fatto seguito un dibattito apertosi a ridosso delle ultime elezioni politiche e continuato dopo gli esiti prodotti da uno schema di DDL delega predisposto inizialmente dal Ministro Roberto Calderoli, e poi condiviso dal Governo (su proposta dei Ministri Tremonti, Bossi, Calderoli e Fitto), sebbene in una versione finale sensibilmente modificata ed integrata rispetto alla „bozza' originaria. In realtà, tale proposta di DDL (meglio nota come „bozza Calderoli') aveva già esordito il 24 luglio 2008; alla prima versione ha fatto seguito la seconda edizione, sensibilmente integrata e modificata, ufficializzata il 3 settembre successivo, alla quale è poi succeduto l'esame ed il licenziamento dello schema da parte del Consiglio dei Ministri dapprima nella seduta dell'11 settembre e poi in quella definitiva del successivo 3 ottobre 2008. Secondo un orientamento, il nuovo DDL avrebbe ripreso alcune soluzioni previste dal Governo precedente, anche in tema di perequazione, semplificando al contempo il quadro complessivo dagli eccessi di statalismo e rivalutando con maggiore intensità l'autonomia regionale. Al licenziamento della „bozza Calderoli' (nella sua versione „condivisa'), da parte del Consiglio dei Ministri nella seduta dell'11 settembre scorso, ha fatto poi seguito la successiva rubricazione al Senato (A.S. n. 1117) del testo del DDL delega dell'Esecutivo e la sua consistente integrazione in sede di Commissioni riunite, conclusasi con l'approvazione di un elaborato finale del 16 gennaio 2009 e con la definitiva approvazione in prima lettura al Senato, il successivo 22 gennaio, con 156 voti favorevoli, 6 contrari e 108 astenuti. Il DDL A.S. n. 1117, salutato positivamente dalla dottrina, è stato, quindi, trasmesso alla Camera dei Deputati (A.C. n. 2105); modificato da quest'ultima, con un lavoro di “fine tuning” il 24 marzo, il testo è stato trasmesso in data 26 marzo 2009 al Senato della Repubblica con rubricazione n. 1117-B, per essere definitivamente approvato il successivo 29 aprile con 154 voti favorevoli, 6 contrari e 87 astenuti, divenendo così la legge 5 maggio 2009, n. 42 (“Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”). Il quarto capitolo si chiude con l'esame delle ultime novità legislative intervenute, riguardanti, rispettivamente: a) il ruolo e le funzioni della Corte dei Conti in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale (articolo 17, comma 31, del D.L. n. 78/2009, convertito dalla legge n. 102/2009); b) il primo decreto di attuazione della legge delega n. 42/2009 (sul c.d. „federalismo demaniale'); c) le disposizioni, contenute nella Legge Finanziaria per il 2010 (legge n. 191/2009), concernenti il „Patto per la salute'; d) la legge di riforma del sistema di contabilità pubblica (legge n. 196/2009). Infine, l'analisi compiuta nel quinto capitolo affronta, in una prospettiva di diritto comparato, i modelli di federalismo fiscale in atto esistenti in due ordinamenti europei decentrati di particolare interesse, la Spagna e la Germania. Entrambi i Paesi vantano una certa eredità federale intesa, nel primo caso, come decentramento fiscale, mentre nel secondo come federalismo politico e cooperativo; entrambi, comunque, hanno storicamente costituito (e costituiscono tuttora) un punto di confronto con l'ordinamento italiano. In questo senso, l'impiego di una prospettiva di diritto comparato oltre a contribuire a dare una visione di insieme sulle tendenze che caratterizzano gli ordinamenti europei, specialmente in relazione allo studio dei diversi modelli di riparto finanziari, rappresenta indiscutibilmente un ausilio per comprendere forse meglio le scelte compiute dal legislatore italiano, dapprima con il processo di revisione costituzionale del 2001 e, infine, con la legge-delega n. 42/2009, approvata al fine di dare attuazione legislativa, sia pure tardiva, all'articolo 119 della Costituzione. Il presente lavoro è aggiornato alla data del 22 febbraio 2010, non essendo, dunque, prese in considerazione eventuali evoluzioni normative successivamente intervenute.

Covariate-dependent random effects in survival analysis

2009-01-20T01:31:59Z

Covariate-dependent random effects in survival analysis Cottone, Francesco 2008-05-05