Il mutuo riconoscimento dell'atto amministrativo nell'ordinamento europeo

Abstract

La tesi dal titolo “Il mutuo riconoscimento dell’atto amministrativo nell’ordinamento comunitario”, ha ad oggetto le problematiche connesse alla tutela procedimentale e giurisdizionale dei privati lesi da provvedimenti adottati dalle autorità di uno Stato membro che, in forza della “apertura laterale degli ordinamenti nazionali” determinata dal principio del mutuo riconoscimento, producono effetti giuridici anche negli altri stati membri. Nella parte introduttiva del lavoro si descrive, dunque, l’evoluzione della disciplina comunitaria del mercato interno delle merci e dei servizi, al fine di determinare i principi che regolano il mutuo riconoscimento inteso quale meccanismo di superamento degli ostacoli al commercio intracomunitario. Dopo aver evidenziato l’impossibilità di attuare la politica comunitaria dell’armonizzazione assoluta del mercato comune, si analizza l’elaborazione giurisprudenziale del principio del mutuo riconoscimento e la nuova politica delle istituzioni comunitarie incentrata sulla combinazione tra mutuo riconoscimento ed armonizzazione minima. In tale contesto non si ritiene possibile delineare una nozione unitaria di mutuo riconoscimento comunitario in quanto tale meccanismo opera diversamente a seconda del grado di armonizzazione del settore. Conseguentemente si propone una chiave di lettura originale, che distingue diverse tecniche di mutuo riconoscimento degli atti nazionali in base al soggetto competente a determinare l’equivalenza tra ordinamenti nazionali: a) il riconoscimento presunto, b) il riconoscimento determinato, c) il riconoscimento predeterminato d) il riconoscimento negoziato. Il riconoscimento presunto consiste nel meccanismo tradizionale del mutuo riconoscimento elaborato dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee a partire dalla nota sentenza Cassis de Dijon. Secondo tale giurisprudenza gli ordinamenti nazionali debbono consentire il commercio di prodotti provenienti da altri Stati membri, anche se non rispettano le condizioni previste dalla legislazione nazionale, purché siano conformi alle condizioni imposte dal paese d’origine, in quanto si presume l’equivalenza della tutela assicurata dai due ordinamenti alle medesime esigenze imperative. In tale prospettiva le autorità nazionali non possono, dunque, subordinare il commercio di una merce o la prestazione di un servizio autorizzati nel paese di origine a procedimenti o a controlli nazionali che costituirebbero una duplicazione di controlli già effettuati dalle autorità dei paesi d’origine, incompatibile con i principi del mercato comune. Tale strumento impone, infatti, agli stati membri di riconoscere automaticamente agli atti amministrativi adottati dalle autorità degli altri Stati membri un’efficacia extraterritoriale. Il mutuo riconoscimento determinato si configura nelle ipotesi in cui l’ordinamento comunitario, attraverso l’adozione di direttive settoriali, determina il livello minimo di equivalenza che gli ordinamenti devono rispettare senza tuttavia individuare lo stato membro competente ad applicare la disciplina parzialmente armonizzata. Conseguentemente ciascun Stato membro risulta competente a garantire il rispetto del diritto comunitario sul proprio territorio ed a effettuare i relativi controlli. In tali procedimenti il diritto comunitario consente alle autorità dello Stato membro di destinazione di effettuare controlli in merito alla equivalenza della tutela offerta dagli ordinamenti nei limiti della determinazione effettuata dalle direttive. Tuttavia le autorità nazionali nel procedere a tali controlli non possono contestare il provvedimento concreto adottato dalle autorità degli ordinamenti di origine, dovendo limitarsi a confrontare la normativa del paese di origine con il livello di equivalenza stabilito a livello comunitario. In tale prospettiva, dunque, spetta alle autorità nazionali riconoscere l’atto adottato dalle autorità dello Stato d’origine secondo i principi e criteri determinati a livello comunitario senza, tuttavia, poter disconoscere il contenuto del provvedimento straniero. Il mutuo riconoscimento predeterminato consiste nel paradigma armonizzazione minima – licenza unica – home country control. In altra parole la normativa comunitaria non si limita a predeterminare il livello di equivalenza delle normative dei diversi Stati membri, stabilendo le condizioni minime ed essenziali comuni che debbono essere rispettate dalle normative nazionali, ma attribuisce espressamente alle autorità dello Stato membro di origine la competenza esclusiva a disciplinare, autorizzare e controllare l’attività oggetto dell’intervento comunitario. Il reciproco riconoscimento dei provvedimenti e dei controlli del paese d’origine si innesta dunque sull’equivalenza delle normative nazionali che garantiscono il livello minimo di tutela del mercato predeterminato dal diritto comunitario. In tale ipotesi l’equivalenza opera dunque automaticamente in quanto si presume che tutti gli ordinamenti nazionali garantiscono le esigenze di salvaguardia essenziale dovendo rispettare gli standards minimi imposti dalla normativa comunitaria. Il mutuo riconoscimento negoziato è uno strumento complesso che si caratterizza per la facoltà concessa alle autorità dello Stato di destinazione di negoziare con le altre autorità nazionali e le competenti istituzioni comunitarie il livello di equivalenza delle normative nel corso del procedimento di riconoscimento. Alla luce di tale ripartizione si analizzano dunque le garanzie procedimentali e giurisdizionali riconosciute ai cittadini del paese destinatario i cui interessi sono lesi dal funzionamento del mutuo riconoscimento. Attraverso tale analisi si evidenzia tuttavia che a fronte del riconoscimento di un efficacia extraterritoriale degli atti amministrativi nazionali non sembrerebbe garantita un’effettiva tutela giurisdizionale delle situazioni giuridiche soggettive dei privati. Da una parte, infatti, il giudice comunitario non è in grado di privare o limitare la efficacia degli atti nazionali, essendo tale potere attribuito esclusivamente alle giurisdizioni interne. Dall’altra al giudice dello Stato membro di destinazione non è consentito sindacare la legittimità o il merito di provvedimenti amministrativi formati in ordinamenti diversi. Il giudice nazionale si deve limitare, infatti, a constatare l’equivalenza tra le normative nazionali o tra la normativa dello Stato di origine e la disciplina comunitaria al fine di valutare se entrambi gli ordinamenti salvaguardano la medesima esigenza imperativa. In tale prospettiva appare necessario domandarsi se il riconoscimento di una tutela giurisdizionale imperfetta (o affievolita) sia connaturata al meccanismo del mutuo riconoscimento, ovvero se appare possibile configurare dei rimedi in grado di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale dei privati.